ประเด็นสำคัญทางการบริหาร

เมืองหรือนครต่าง ๆ จะมีระบบการเมือง (political system) และรูปแบบขององค์การที่ทำหน้าที่บริหารงาน (governmental system) ที่มีลักษณะเฉพาะ ที่มีความแตกต่างและไม่เหมือนกับระบบราชการของรัฐบาลในระดับชาติ (national system) เพราะระบบการบริหารกิจการเมืองจะเป็นผลพวงของระบบเศรษฐกิจและสังคมของประเทศดังกล่าว ฐานะขององค์การบริหารจัดการของเมืองจะเป็นหน่วยงานระดับรอง (sub unit) ของระบบบริหารราชการระดับประเทศและอยู่ภายใต้การควบคุมดูแลโดยตรงของรัฐบาลแห่งชาติ ซึ่งองค์การที่ทำหน้าที่ในการจัดการเมืองเองก็จะมีอำนาจหน้าที่ที่จำกัด บางประเทศได้มีแนวคิดว่าการทำหน้าที่จัดการเมืองก็เพื่อให้มีหน้าที่เพียงเพื่อการให้บริการสาธารณะแก่ประชาชน ซึ่งแสดงให้เห็นว่า ไม่มีระบบการบริหารกิจการเมืองแห่งใดที่จะมีความเป็นอิสระสมบูรณ์อย่างแท้จริงจากสังคมและระบบการเมืองของประเทศที่เมืองนั้น ๆ ตั้งอยู่ได้
อย่างไรก็ตาม โดยทั่วไปแล้ว ระบบบริหารกิจการเมืองจะมีลักษณะพื้นฐานที่สามารถพิจารณาได้ ดังนี้ (Yates, 1978, pp. 17-41)
1. การจัดการเมืองเป็นระบบของการให้บริการสาธารณะ (service delivery system) การให้บริการสาธารณะถือได้ว่าเป็นงานพื้นฐานที่เป็นหลักของเมืองที่จะต้องมีการให้บริการแก่ประชาชนในด้านต่าง ๆ ทุก ๆ วัน (daily) ประชาชนเป็นผู้ได้รับผลของการให้บริการโดยตรง (directly) จากเมือง และการให้บริการสาธารณะต่าง ๆ ก็จะดำเนินการในพื้นที่ของท้องถิ่นใดท้องถิ่นหนึ่ง (locality specific) ตัวอย่างที่เห็นได้จากการเก็บขนขยะจากพื้นที่ในถนน ตรอก ซอยใด ตรอก ซอยหนึ่ง หรือการอนุญาตให้บุคคลใดบุคคลหนึ่งปลูกสร้างอาคาร ซึ่งเป็นการให้บริการในทุก ๆ วัน และเป็นลักษณะของการให้บริการที่ประชาชนสามารถรับทราบได้ทันทีว่า การให้บริการของเมืองได้ดำเนินการ ให้แล้วหรือไม่ มีประสิทธิภาพเพียงใด เช่น สัญญาณไฟจราจรที่เสียมีการซ่อมแซมหรือไม่ ฝาท่อระบายน้ำที่หายไปมีการนำแผ่นใหม่มาปิดแทนแล้วหรือไม่ ซึ่งการให้บริการสาธารณะของเมืองจะเป็นสิ่งที่ประชาชนจับต้องได้ (tangible) และมองเห็นได้ (visible)
2. ความสัมพันธ์ของการให้บริการสาธารณะมีความเป็นส่วนตัวสูง (personal) เนื่องจากการให้บริการสาธารณะของเมืองมีองค์ประกอบจากความสัมพันธ์ระหว่างเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติ (street-level) กับประชาชน ซึ่งนอกจากจะเป็นการให้บริการต่อประชาชน โดยตรง (direct) แล้ว ยังมีลักษณะของความเป็นส่วนตัว (personal) กล่าวคือ การให้บริการสาธารณะจะมีปัจจัยสำคัญที่ขึ้นอยู่กับทัศนคติ ค่านิยม และพฤติกรรมของทั้ง 2 ฝ่าย คือ เจ้าหน้าที่ผู้ให้บริการและประชาชนผู้รับบริการ เปรียบเทียบกับการปฏิบัติราชการของหน่วยราชการบางหน่วยที่มักจะเป็นการกำหนดนโยบายและไม่ได้ให้บริการโดยตรงต่อประชาชน ดังนั้น การให้บริการสาธารณะ ดังเช่นในกรณีของครูในโรงเรียนที่ทำหน้าที่สอนนักเรียน แพทย์ได้ให้การรักษาพยาบาลต่อคนไข้ หรือเจ้าหน้าที่อนามัยได้ให้ความรู้ด้านสุขอนามัยต่อประชาชนในสลัม เป็นต้น ซึ่งจะเห็นว่าเป็นการให้บริการหรือปฏิบัติ-หน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับปัญหาที่มีความเป็นการเฉพาะตัวของประชาชนผู้ที่กำลังได้รับการบริการ หรือเป็นการเข้าไปดำเนินการในเรื่องที่เป็นส่วนตัวของประชาชนคน ๆ หนึ่ง เช่น ครอบครัว ที่อยู่อาศัย ห้องเรียน หรือตรอก ซอย
3. ลักษณะของการบริการที่แบ่งแยกได้ (divisibility of services) การให้บริการที่เมืองจัดให้แก่ประชาชน ซึ่งมีลักษณะของการสร้างความสัมพันธ์แบบส่วนตัว (personal) และเป็นการให้บริการที่มีลักษณะเฉพาะในแต่ละพื้นที่ (locality specific) จึงทำให้งานให้บริการในแต่ละด้านดังกล่าว สามารถแบ่งหรือแยกส่วนให้ตรงตามความต้องการ (demands) ของประชาชนในแต่ละพื้นที่ ถนน ตรอก หรือซอยได้ โดยวิธีการให้บริการดังกล่าวก็มีความแตกต่างกันโดยธรรมชาติอีกด้วย ซึ่งการให้บริการของเมืองเมื่อเปรียบเทียบกับภารกิจของรัฐบาล เช่น การป้องกันประเทศ หรือการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจระดับมหภาค จะเห็นได้ว่า งานบริการของเมืองมีแนวโน้มที่จะแบ่งแยกได้ง่าย ทั้งในแง่ของปริมาณ (quantitative) และคุณภาพ (qualitative) ตัวอย่างเช่น การเข้าดำเนินการแก้ไขปัญหาขยะตกค้างหลังจากได้รับการร้องเรียนจากผู้ร้องในชุมชนใดชุมชนหนึ่ง ซึ่งต้องมีการดำเนินการบางอย่างเป็นการเฉพาะแก่ผู้ร้องรายนี้ เช่น อาจเพิ่มเที่ยวของรถขยะที่เข้าไปเก็บขน แต่สำหรับผู้ร้องในรายอื่น ๆ การดำเนินการอาจมีการลดหรือเพิ่มเที่ยวรถสำหรับการเก็บขนซึ่งแตกต่างไปจากรายข้างต้นก็เป็นได้ เป็นต้น
4. ความต้องการของประชาชนที่หลากหลาย (variation in need) โดยปกติประชาชน ที่อาศัยอยู่ในเมืองใดเมืองหนึ่งจะมีความต้องการหลากหลายอย่างมากมายจนเกิดเป็น ข้อเรียกร้องต่าง ๆ ต่อการให้บริการของเมืองนั้น ๆ และในความเป็นจริง ข้อเรียกร้องของประชาชนก็จะมีความแตกต่างและหลากหลายจากบุคคลหนึ่งไปอีกบุคคลหนึ่ง จากตรอก ซอยหนึ่งไปอีกตรอก ซอยหนึ่ง จากชุมชนหนึ่งไปอีกชุมชนหนึ่งซึ่งอาจ ไม่เหมือนกัน นอกจากนี้ ข้อเรียกร้องดังกล่าวยังแปรเปลี่ยนได้ไปตามลักษณะของเพศ อายุ ครอบครัว และฐานะทางเศรษฐกิจของประชาชนอีกด้วย ดังนั้น ประชาชนในชุมชนหนึ่งอาจพอใจต่อการทำบัตรประชาชนที่รวดเร็ว แต่กลับไม่พอใจต่อการเก็บขยะของเมืองก็เป็นได้
ปัจจัยด้านเศรษฐกิจ สังคม และกายภาพของพื้นที่ก็ยังมีส่วนกำหนดข้อเรียกร้องของประชาชนด้วยเช่นกัน หากพิจารณาปัจจัยเหล่านี้ในเชิงปริมาณ (quantitative) ก็จะพบว่า พื้นที่ที่มีความหนาแน่นของประชากรสูงและอาคารบ้านเรือนมีสภาพแออัด เช่น ในชุมชนแออัด ประชาชนก็จะมีความต้องการและเรียกร้องให้มีการดำเนินการป้องกันอัคคีภัยมากกว่าพื้นที่อื่น ๆ ที่มีประชากรและบ้านเรือนแออัดน้อยกว่า ขณะเดียวกันหากพิจารณาในเชิงคุณภาพ (qualitative) เช่น พื้นที่ใดที่ประชากรส่วนใหญ่มีฐานะทางเศรษฐกิจค่อนข้างต่ำก็จะมี ผลกระทบต่อการให้บริการด้านสาธารณสุข ซึ่งอาจมีการเข้ารับการรักษาพยาบาลหรือมีปัญหาเรื่องสุขอนามัยมากกว่าพื้นที่ที่ประชาชนมีฐานะทางเศรษฐกิจสูง ซึ่งจะมีปัญหาดังกล่าวต่ำกว่า
ความแตกต่างของความต้องการและข้อเรียกร้องของประชาชนแสดงให้เห็นว่า ปัญหาที่เกี่ยวข้องกับการให้บริการของเมืองส่วนใหญ่จะมีผลกระทบต่อประชาชนหรือพื้นที่ในวงจำกัดมากกว่าที่จะส่งผลต่อสาธารณะในวงกว้าง ซึ่งการแก้ไขปัญหาดังกล่าวจึงมีลักษณะของการเฉพาะเจาะจงและมีลักษณะเป็นคราว ๆ ไปในแต่ละปัญหา และการแก้ไขปัญหาแต่ละคราวนั้นก็มักจะไม่มีความเกี่ยวเนื่องกันอีกด้วย นั่นคือ การแก้ไขปัญหาสัญญาณไฟจราจรที่ชำรุด การซ่อมแซมถนน การปลูกต้นไม้ทำสวนหย่อม หรืออู่ซ่อมรถทำเสียงดังในเวลากลางคืน จึงเป็นปัญหาของเมืองที่กระทบและสร้างความเดือดร้อนต่อประชาชนบางคนบางกลุ่มมากกว่าประชาชนทั้งกรุงเทพมหานคร เทียบกับการกำหนดนโยบายของรัฐบาล เช่น นโยบายความมั่นคงของประเทศก็จะมีผลต่อประชาชนทั้งประเทศและส่งผลในระยะยาว
5. การจัดตั้งกลุ่มหรือองค์การทางการเมือง (urban political organization) เนื่องจากประชาชนต่างก็มีผลประโยชน์ที่หลากหลาย แตกต่างกันมีลักษณะเป็นกลุ่มย่อย ๆ (fragmented) มากมายกระจัดกระจายไปในแต่ละชุมชนหรือในพื้นที่ของเมือง จึงมีกลุ่มหรือองค์การต่าง ๆ เกิดขึ้นมากมายเพื่อทำหน้าที่ปกป้องหรือพิทักษ์ผลประโยชน์ของตนหรือกลุ่มหรือชุมชนของตน สำหรับในพื้นที่ต่าง ๆ เราอาจจะพบชมรมหรือกลุ่มต่าง ๆ เช่น กลุ่มของผู้สูงอายุที่เป็นการรวมกลุ่มของผู้สูงอายุเพื่อทำกิจกรรมต่าง ๆ ชมรมอาสาสมัครป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน กลุ่มสหกรณ์ออมทรัพย์ แม้กระทั่งการรวมกลุ่มของวัยรุ่นเพื่อแข่งขันกีฬาตามสนามหรือสวนสาธารณะต่าง ๆ และอื่น ๆ อีกมากมาย รวมไปถึงกลุ่มอาชีพต่าง ๆ ด้วย กลุ่มต่าง ๆ เหล่านี้ อาจมีอายุไม่เท่ากัน บางกลุ่มบางชมรมอาจมีอายุสั้น บางกลุ่มหรือชมรมอาจมีอายุเป็นเดือนหรือเป็นปี บางครั้งจึง พบว่า เป็นเรื่องที่ค่อนข้างยาก หากต้องการจะค้นหากลุ่มหรือชมรมที่ถือได้ว่าเป็นปากเป็นเสียงของพื้นที่นั้น ๆ เนื่องจากการมีจำนวนของกลุ่มหรือชมรมที่มากและมีวัตถุประสงค์ที่แตกต่างกัน แต่ที่มีลักษณะคล้ายคลึงกัน ก็คือ ทุกกลุ่มหรือชมรมต่างพร้อมที่จะยื่นข้อเรียกร้องและความต้องการต่าง ๆ ของตนต่อ ผู้บริหารของเมืองเพื่อให้ได้รับประโยชน์หรือการแก้ไขเยียวยาปัญหาของตนอยู่เสมอ
6. ผู้แทนทางการเมือง (political representation) ได้แก่ ที่บรรดาผู้แทนในระดับต่าง ๆ ที่อยู่ในพื้นที่เมืองจะมีลักษณะที่ทับซ้อนกันและเป็นส่วน ๆ (fragment) ดังจะเห็นได้จากภายในพื้นที่ของกรุงเทพมหานครจะมีการเลือกตั้งในหลายระดับ ได้แก่ การเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกสภากรุงเทพมหานคร ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร และสมาชิกสภาเขต บรรดาผู้แทนทางการเมืองเหล่านี้ต่างก็มีพื้นที่ทางการเมืองทับซ้อนกันในแต่ละเขตหรือทั่วพื้นที่ของกรุงเทพมหานคร แต่การที่ในแต่ละชุมชนหรือพื้นที่ของเมืองต่างมีความแตกต่างแยกย่อยกันมากมายในเรื่องของปัญหาความเดือดร้อน และผลประโยชน์ที่ค่อนข้างมากดังได้กล่าวมาข้างต้น จึงเป็นการยากสำหรับผู้แทนต่าง ๆ เหล่านี้ที่จะสามารถกล่าวถึงนโยบายเพื่อประโยชน์ของพื้นที่ที่เป็นเขตเลือกตั้งของตนในเชิงที่ครอบคลุมและสอดคล้องกัน ดังนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่า การเมืองของเมือง (urban politics) เป็นเรื่องที่มีประเด็นหลักไปสู่ประชาชนที่ต้องการจะได้รับการให้บริการสาธารณะจากเมืองอย่างมีประสิทธิภาพหรือต้องการการสนองตอบจากผู้บริหารเมืองอย่างทันใจ โดยทุก ๆ ชุมชนแถบละแวกบ้าน (neighborhood) ต่างก็มีข้อเรียกร้องและผลประโยชน์ที่หลากหลายเท่า ๆ กัน
7. ลักษณะของการเมืองเชิงระบบราชการ (bureaucratic politics) เนื่องจากระบบราชการของเมืองเป็นเรื่องของการให้บริการ (service delivery) ต่อประชาชนและเป็นการเน้นที่ลักษณะการมีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดของเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติ (street-level bureaucrats) กับประชาชนผู้รับบริการ ดังนั้น กลุ่มต่าง ๆ ในแต่ละชุมชนหรือแต่ละพื้นที่ จึงให้ความสนใจต่อการดำเนินงานของผู้บริหารเมืองที่เกี่ยวข้องกับการให้บริการต่าง ๆ ต่างจากการที่ประชาชนสนใจต่อการผ่านร่างกฎหมายต่าง ๆ ของสภาผู้แทนราษฎร หรือวุฒิสภาในระดับประเทศหรือการกำหนดนโยบายใด ๆ ของรัฐบาล จึงเห็นได้ว่า กระแสกดดันจากประชาชนหรือกลุ่มต่าง ๆ ของประชาชนมักจะพุ่งไปที่ผู้บริหารเมืองและบรรดาเจ้าหน้าที่ในรูปแบบการเรียกร้องหรือร้องทุกข์ในเรื่องต่าง ๆ มากมายเป็นประจำวัน
8. บทบาทของเจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติ (street-level bureaucrats) โดยที่การแบ่งออกเป็นส่วนย่อย ๆ (fragmentation) ของหน่วยงานต่าง ๆ ของเมืองเป็นผลมาจากการเกิดขึ้นของส่วนย่อย ๆ (fragmentation) มากมายของการให้บริการของเมืองที่ปรากฏให้เห็นในโครงสร้างตามลำดับชั้น (hierarchy) และเนื่องจากลักษณะของการให้บริการเป็นผลจากการมีปฏิสัมพันธ์กันโดยตรง (direct) และมีความเป็นส่วนตัวสูง (personal) ระหว่างเจ้าหน้าที่ผู้ปฎิบัติกับประชาชนผู้รับบริการ ดังนั้นในจุดที่ทั้ง 2 ฝ่าย กำลังมี ปฏิสัมพันธ์กันอยู่นั้น เจ้าหน้าที่จะมีความเป็นอิสระและมีดุลพินิจที่ค่อนข้างกว้างขวางในการตัดสินใจ แม้ว่าจะมีกฎระเบียบหรือแนวทางวางไว้เป็นกรอบให้ยึดถือก็ตาม ตัวอย่างเช่น พนักงานเก็บขนขยะประจำรถขยะที่กำลังทำหน้าที่เก็บขยะจากบ้านแต่ละหลัง หรือครูที่กำลังตอบสนองต่อลูกศิษย์แต่ละคน ซึ่งแสดงให้เห็นถึงความยากลำบากของการควบคุมการปฏิบัติงานของส่วนกลางที่มีต่อเจ้าหน้าที่ในจุดที่กำลังปฏิบัติงานอยู่ ลักษณะเช่นนี้ ทำให้การให้บริการในแต่ละวัน จะเกิดขึ้นจากการมีปฏิสัมพันธ์อย่างเป็นอิสระของเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติกับประชาชน เป็นจำนวนมากมายและหลากหลาย กระจายเป็นจุด ๆ อยู่ทั่วไป ในพื้นที่ของกรุงเทพมหานคร
9. การกำหนดนโยบาย (policy making) เพื่อการบริหารเมืองมีลักษณะของการแบ่งแยกออกเป็นส่วน ๆ เนื่องจากผู้กำหนดนโยบายประกอบด้วยหน่วยงานต่าง ๆ ของรัฐบาล และผู้บริหารของเมือง ซึ่งต่างก็มีอำนาจหน้าที่ที่เป็นของตนเองและมีลำดับชั้น (level) ที่ต่างกัน จึงทำให้นโยบายของแต่ละหน่วยงานซึ่งส่งผลโดยตรงต่อประชาชนในระดับพื้นที่หรือชุมชนมีลักษณะของการกระจัดกระจายไปคนละทิศละทาง และบ่อยครั้งจะเกิดความซ้ำซ้อนหรือขัดแย้งกัน
10. บทบาทของผู้บริหารเมือง (the role of the mayor) เป็นลักษณะทางธรรมชาติ ที่ผู้บริหารเมืองจะมีความใกล้ชิดกับประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในพื้นที่ของตน อย่างเห็นได้ชัดมากกว่าผู้บริหารในระดับรัฐบาล (national government) มีกับประชาชนและผู้บริหารเมืองจะมีความเกี่ยวข้องโดยตรงกับรายละเอียดต่าง ๆ ของการให้บริการสาธารณะในแต่ละวัน รวมทั้งผู้บริหารเมืองจะถูกมองว่า ต้องเป็นผู้รับผิดชอบโดยตรง (responsible and accountable) ต่อปัญหาต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นจากการปฏิบัติหน้าที่ระหว่างการให้บริการสาธารณะ ด้วยเหตุผลดังกล่าว ทำให้ผู้บริหารเมืองกลายเป็นนักการเมืองที่ประชาชนสามารถมองเห็นได้เด่นชัดกว่านักการเมืองในระดับอื่น ๆ จึงสามารถเข้าพูดคุยหรือเสนอข้อเรียกร้องและความต้องการได้ง่ายกว่า