ประเด็นสำคัญทางการบริหาร

การเริ่มมียุทธศาสตร์ในการปฏิรูประบบราชการที่สำคัญได้เกิดขึ้น ก็เนื่องมาจากการมีความเห็นร่วมกันว่าระบบราชการขนาดใหญ่กำลังเป็นสิ่งที่อยู่ห่างไกลจากประชาชน และไม่มีความน่าเชื่อถือ สมควรได้รับการตรวจสอบ รวมทั้งต้องการให้มีการปรับปรุง เปลี่ยนแปลง และพัฒนาให้การดำเนินงานด้วยความคุ้มค่า (cost-effective) และสามารถตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งระบบราชการและหน่วยงาน
ภาครัฐทั้งหลาย ต้องสามารถที่จะปรับตัวได้ทันต่อกระแสกดดันจากการเปลี่ยนแปลงของสิ่งแวดล้อมทางด้าน เศรษฐกิจ สังคมและการเมืองภายนอกหน่วยงาน แนวความคิดของยุทธศาสตร์ในการปรับปรุงการจัดการภาครัฐ ได้แก่ (Hambleton et al., 2003, p. 156)
1. ตัวแบบการตลาด (market model) แนวคิดนี้จะมองประชาชนผู้รับบริการ-สาธารณะว่ามีลักษณะเหมือนผู้บริโภค (consumer) ซึ่งมีความไม่พอใจต่อผลิตผล (product) จากผู้เสนอสินค้าและบริการ ซึ่งมีการผูกขาดอยู่เพียงรายเดียว อันได้แก่ หน่วยราชการ ดังนั้น จึงควรสร้างช่องทาง (exit) อื่นที่จะทำให้ประชาชนหรือผู้บริโภคมีทางเลือกที่จะได้รับสินค้าหรือบริการจากผู้ผลิตรายอื่น ๆ ตามกระบวนการของกลไกตลาด โดยการให้เอกชนรับหน้าที่ในการให้บริการสาธารณะ (privatization) แทนหน่วยราชการ
2. ตัวแบบเชิงประชาธิปไตย (democratic model) แนวคิดนี้มุ่งที่จะยังคงไว้ซึ่งการให้บริการสาธารณะโดยหน่วยราชการ แต่แสวงหาการปฏิรูปอย่างสิ้นเชิงต่อวิธีการให้บริการสาธารณะของหน่วยงาน นั่นคือ เปลี่ยนการให้บริการสาธารณะแบบเก่าที่หน่วยราชการจะถือว่าตนรู้ดีที่สุด และจะเป็นผู้ตัดสินใจดำเนินการแต่เพียงลำพัง ไปเป็นการเพิ่มค่านิยมแบบประชาธิปไตยให้มากขึ้นในกระบวนการตัดสินใจดำเนินการ ซึ่งมักจะประกอบด้วยการกระจายอำนาจ (decentralization) ไปถึงระดับชุมชนละแวกบ้าน (neighborhood) ทั้งนี้ แนวคิดแบบประชาธิปไตยนี้ยังเห็นด้วยว่า ในการให้บริการสาธารณะโดยหน่วยงานรัฐจำนวนมากมายที่นับว่าเป็นผลดีหรือประโยชน์ต่อกลุ่มบุคคลหรือต่อประชาชนโดยทั่วไป ซึ่งการจะสามารถปกป้องประโยชน์ของประชาชนได้ดีขึ้นนั้น ก็ด้วยการเพิ่มหรือส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน (participation) และต้องทำให้เกิดกระบวนการตรวจสอบ (accountability) หน่วยงานราชการอย่างจริงจัง
3. หลักการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (new public management) ซึ่งเป็นแนวคิด ที่แสดงให้เห็นถึงการตอบสนองในเชิงการจัดการ (managerial response) ที่ต่างจากการตอบสนองในเชิงการเมือง (political response) ต่อปัญหาของการให้บริการสาธารณะของระบบราชการ และแนวคิดนี้มีความต้องการที่จะนำมาแทนที่แนวคิด Market Model และ Democratic Model ซึ่งเห็นว่าบางครั้งไม่มีความแน่นอน และคาดหมายไม่ได้ จึงมีการนำเทคนิคด้านการจัดการได้แก่ การสำรวจตลาด การสำรวจความพึงพอใจของประชาชน กระบวนการร้องเรียน โครงการบริการลูกค้า กลุ่มเป้าหมาย การตั้งศูนย์แจ้งเหตุและร้องทุกข์ ตลอดจนเว็บไซท์ถูกนำมาใช้ในการจัดการของการให้บริการสาธารณะ
ขณะที่ Peters (1996) นำเสนอตัวแบบของการจัดการภาครัฐ 4 ตัวแบบ เพื่อเป็นการปฏิรูประบบบริหารราชการแบบดั้งเดิม ได้แก่
1. ตัวแบบการตลาด (market model) การนำแนวคิดของการจัดสรรทรัพยากร โดยประสิทธิภาพของกลไกตลาดเข้ามาใช้ในการจัดการภาครัฐ ก็เนื่องมาจากความเห็นที่ว่าสังคมจะได้ประโยชน์กว่าเดิมอย่างน้อยก็ในแง่เศรษฐกิจ หากให้กลไกตลาดซึ่งเปิดให้มีการแข่งขันกันระหว่างหน่วยงานทั้งภาครัฐและเอกชน เพื่อทำหน้าที่ให้บริการสาธารณะแก่ประชาชน และจากสมมติฐานที่เห็นว่า การให้บริการสาธารณะเป็นการใช้อำนาจผูกขาด ของหน่วยราชการ ซึ่งก่อให้เกิดการไร้ประสิทธิภาพโดยไม่สามารถจัดทำบริการสาธารณะให้เพียงพอและมีคุณภาพแก่ประชาชนได้ รวมทั้งการนำวิธีการด้านการจัดการ (generic management) ที่ประสบความสำเร็จในภาคเอกชนก็สามารถนำมาปรับใช้กับการจัดการในภาครัฐด้วยเช่นกัน
1.1 โครงสร้างองค์การ หน่วยราชการต่าง ๆ มักจะเป็นองค์การอเนกประสงค์ (multiservice bureau) ซึ่งมีประสิทธิภาพน้อย และสิ้นเปลืองมากกว่าการให้บริการขององค์การที่มีวัตถุประสงค์เดียวและให้บริการสาธารณะด้านเดียว การปฏิรูปหน่วยงานรัฐวิธีนี้ ก็โดยการกระจายอำนาจ (decentralization) ของการกำหนดนโยบายและการปฏิบัติหน้าที่ หน่วยงานรัฐขนาดใหญ่ที่ผูกขาดการให้บริการสาธารณะต่าง ๆ ไว้ให้กับองค์การเอกชนเป็นผู้ให้บริการสาธารณะแทน (privatization)
1.2 การจัดการ จากแนวคิดที่ว่า หากบุคลากรในหน่วยงานภาครัฐจะมี ความคล้ายคลึงกันมากกับบุคลากรที่ทำงานในหน่วยงานภาคเอกชน ฉะนั้น เทคนิคด้านการจัดการ (managerial techniques) ก็ควรจะนำไปใช้ได้ในหน่วยงานภาครัฐเหมือนกัน และการจ่ายค่าจ้างแบบเก่าที่มีแนวคิดว่า บุคคลที่อยู่ในระดับเดียวกันในระบบราชการควรจะได้ค่าจ้างเท่ากัน โดยความแตกต่างของค่าจ้างมักขึ้นอยู่กับความอาวุโสของแต่ละคน ก็จะถูกทดแทนด้วยแนวคิดว่า ค่าจ้างควรสอดคล้องกับกลไกตลาด และผู้ที่มีผลการปฏิบัติงานที่ดีกว่าก็ควรได้รับค่าจ้างที่มากกว่าด้วย มากกว่าจะให้ความสำคัญต่อความแตกต่างในด้านอื่น ส่วนการให้บริการสาธารณะในด้านต่าง ๆ ก็จะอยู่ภายใต้การเข้ามาแข่งขัน เพื่อเป็นผู้ให้บริการจากหน่วยงานภาคเอกชน
1.3 การกำหนดนโยบาย หน่วยงานราชการที่มีการกระจายอำนาจหน้าที่ไปเป็นหน่วยงานย่อย ๆ ซึ่งมีลักษณะเป็นผู้ประกอบการ (entrepreneur) โดยมีความเป็นอิสระในการตัดสินใจดำเนินการ ซึ่งเป็นผลสืบเนื่องมาจากกลไกตลาด หรือการใช้ดุลพินิจของ ผู้บริหารองค์การ ซึ่งมีความสร้างสรรค์และกล้าเสี่ยงมากขึ้น
1.4 ประโยชน์สาธารณะที่ได้รับจากตัวแบบการตลาด ได้แก่ การให้บริการสาธารณะของหน่วยงานราชการที่มีต้นทุนต่ำกว่าการให้บริการสาธารณะแบบเดิม ซึ่งสิ้นเปลืองงบประมาณและมีประสิทธิภาพน้อย ประชาชนจะมีฐานะเหมือนผู้บริโภค
2. หน่วยราชการแบบยืดหยุ่น (flexible government) เนื่องจากหน่วยงานราชการแบบดั้งเดิมจะเน้นที่ความถาวร (permanence) ทั้งในการจ้างงานตลอดชีพ (lifetime employment) และอายุขององค์การที่ได้จัดตั้งขึ้น ซึ่งความถาวรนั้นทำให้เป็นแหล่งของนโยบายที่ล้าสมัยอย่างยิ่ง และทำให้บุคลากรยึดมั่นต่อองค์การมากกว่าปฏิบัติตามนโยบายต่าง ๆ ที่องค์การกำหนดไว้ การเปลี่ยนแปลงนโยบายขององค์การจึงเป็นไปได้ยาก ซึ่งขัดแย้งกับธรรมชาติของปัญหาการจัดการที่มีการเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา รวมทั้งก่อปัญหาในเรื่องการประสานงาน (coordination) ระหว่างหน่วยงานที่ต้องร่วมดำเนินการเพื่อให้บรรลุเป้าหมายของนโยบาย ดังนั้น จึงมีความจำเป็นที่จะต้องมีโครงสร้างแบบยืดหยุ่นเพื่อให้การประสานงานเป็นไปอย่างราบรื่น
2.1 โครงสร้างแนวคิดนี้เห็นว่า ในการดำเนินการในบางนโยบายแทนที่จะใช้หน่วยงานราชการในแบบดั้งเดิม เช่น การจัดตั้งกรม กอง หรือฝ่าย และแผนก แต่พยายามจัดตั้งองค์การที่มีความยืดหยุ่น (flexibility) และสามารถยุบเลิกองค์การดังกล่าวได้เมื่อภารกิจเสร็จสิ้น และความยืดหยุ่นจะทำให้หน่วยงานตอบสนองต่อภาวะการณ์ใหม่ ๆ ที่เกิดขึ้นได้อย่างรวดเร็ว ได้แก่ หน่วยงานขนาดเล็กมีลักษณะเป็นทางการน้อย หรือองค์การกึ่งราชการ (quasi-government organization) ซึ่งในที่สุดจะพัฒนาไปสู่การเป็นองค์การเสมือนจริง (virtual organization)
2.2 การจัดการ ตัวแบบนี้เน้นย้ำการจัดการที่ใช้เป็นการชั่วคราว (temporary) เพื่อที่จะสามารถปรับจำนวนบุคลากรให้สอดคล้องกับความต้องการที่เปลี่ยนแปลงอยู่เสมอ รวมทั้งทำให้ตอบสนองต่อปัญหาที่เกิดขึ้นได้อย่างรวดเร็ว และมีประสิทธิผล
2.3 การกำหนดนโยบาย ในระบบราชการแบบดั้งเดิม ความถาวรของระบบบุคลากรและนโยบายจะเป็นสิ่งกีดขวางต่อการสร้างสรรค์ที่จะเกิดขึ้นภายในกรอบของนโยบายที่กำหนด ดังนั้น การขจัดความถาวรดังกล่าวออกไป จะทำให้ผู้บริหารสามารถมีบทบาทในการกล้าที่จะปรับเปลี่ยนโยบายได้มากขึ้น (experimental approach) แม้ว่าจะไม่มั่นใจว่าการกำหนดนโยบายใหม่จะเป็นผลดีกว่าเดิมหรือไม่
2.4 ประโยชน์สาธารณะที่ได้รับ จากตัวแบบของหน่วยราชการแบบยืดหยุ่น ได้แก่ การประหยัดต้นทุน ซึ่งเป็นผลประโยชน์ต่อสังคมโดยรวม เนื่องจากการจ้างงานบุคลากรแบบชั่วคราวจะช่วยลดค่าใช้จ่ายของหน่วยงาน และการจัดตั้งองค์การแบบชั่วคราวก็ยังช่วยป้องกันการใช้จ่ายที่สูญเปล่าและโครงการที่ล้าสมัย นอกจากนี้ยังมีประโยชน์อีกประการ ได้แก่ การประสานงาน
3. หน่วยราชการแบบคลายกฎระเบียบ (deregulated government) มาจากแนวคิดว่า หากกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับภายใน ซึ่งเป็นข้อจำกัดภายใน (internal control) ของ การดำเนินการถูกขจัดออกไป หน่วยราชการจะสามารถดำเนินการตามหน้าที่ได้มี ประสิทธิภาพขึ้น และจะสามารถทำสิ่งใหม่ ๆ และสร้างสรรค์ได้มากยิ่งขึ้น รวมทั้งทำให้ผู้บริหารใช้อำนาจการจัดการได้มากยิ่งขึ้นด้วย
3.1 โครงสร้างในตัวแบบคลายกฎระเบียบนี้เห็นว่า โครงสร้างและลำดับชั้นของหน่วยราชการยังเป็นสิ่งที่ยอมรับได้ในบางสถานการณ์ ซึ่งมีความสำคัญน้อยกว่ากฎระเบียบ และขั้นตอนที่ใช้ในการควบคุมองค์การและบุคลากรของหน่วยราชการ
3.2 การจัดการ ตัวแบบคลายกฎระเบียบจะเน้นภาวะผู้นำในเชิงการจัดการ (managerial leadership) ที่จะนำองค์การไปสู่เป้าหมาย ซึ่งคุณสมบัติของผู้บริหารใน ตัวแบบนี้ไม่ใช่เพียงลักษณะของการเป็นผู้ประกอบการ (entrepreneur) ในตัวแบบการตลาดเท่านั้น แต่จะต้องมีคุณสมบัติแบบผู้นำในแบบประชาธิปไตยด้วย (democratic leader) รวมทั้งจะต้องมีความเป็นผู้นำในเชิงคุณธรรมที่สร้างบรรยากาศของความซื่อสัตย์ มุ่งมั่นต่อการให้บริการสาธารณะ ที่พร้อมจะรับผิดและรับการตรวจสอบได้ (accountability) นอกจากนี้ การคลายกฎระเบียบจะเป็นผลดีโดยตรงต่อบุคลากรในระดับล่างขององค์การด้วยสมมติฐานที่ว่า ถ้าผู้ปฏิบัติงานระดับล่างได้รับความอิสระในการทำงานมากขึ้น ก็จะใช้ความอิสระนั้นเป็นประโยชน์ต่อองค์การและผู้ใช้บริการ
3.3 การกำหนดนโยบาย จะให้ความสำคัญต่อกระบวนการในการตัดสินใจดำเนินการและกฎระเบียบที่นำมาใช้บังคับ โดยเฉพาะการกระจายให้บุคลากรระดับล่างทำหน้าที่ในการตัดสินใจมากขึ้น เพราะเห็นว่าเป็นผู้มีความชำนาญและใกล้ชิดกับ สิ่งแวดล้อมของหน่วยงาน
3.4 ประโยชน์สาธารณะที่ได้รับ เนื่องจากสมมติฐานที่ว่า หน่วยราชการประกอบ ขึ้นด้วยบุคลากรที่อุทิศตนและมีความสามารถที่ต้องการจะปฏิบัติหน้าที่ให้ได้ผลดีเท่าที่จะทำได้ ดังนั้น หากขจัดกลไกควบคุมการทำงานออกไป โดยใช้มาตรการควบคุมภายหลัง (expost facto control) เพียงบางส่วน ก็จะทำให้การปฏิบัติหน้าที่ต่าง ๆ ของหน่วยงานเป็นไปด้วยดี และทำให้เกิดความคิดสร้างสรรค์ รวมทั้งให้ผู้ปฏิบัติงานมีลักษณะของความเป็นนักปฏิบัติเชิงรุก (activist)
4. หน่วยราชการแบบมีส่วนร่วมโดยประชาชน (participatory state) โดยมีแนวคิดที่ว่า ระบบราชการไม่สามารถจะมีข้อมูลข่าวสาร (information) ทั้งหมดได้หรือแม้กระทั่งไม่มีข้อมูลข่าวสารที่เหมาะสมสำหรับการกำหนดนโยบายนั้น ๆ ได้ ดังนั้น การตัดสินที่สำคัญที่ปราศจากการเข้ามาเกี่ยวข้องของสาธารณะ จึงมักจะเกิดการผิดพลาดในเชิงนโยบายได้ และไม่มีผู้ที่เกี่ยวข้องฝ่ายใด ไม่ว่าจะเป็นหน่วยราชการหรือหน่วยงานเอกชน จะมีความรู้และข้อมูลข่าวสารทั้งหมดเพียงพอกับการแก้ไขปัญหาที่ซับซ้อนและมีการเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา จึงเป็นความจำเป็นที่จะให้ประชาชนเข้ามาเกี่ยวข้องในการกำหนดประเด็นต่าง ๆ ขณะเดียวกัน ผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้งในระบอบประชาธิปไตยประเภทต่าง ๆ ก็ไม่อาจที่จะสะท้อนความต้องการของสาธารณชนได้อย่างมีประสิทธิภาพเพียงพอ ดังนั้น จึงมีความจำเป็นที่จะต้องให้ประชาชนเข้ามามีส่วนเกี่ยวข้องในประเด็นทางสังคมต่าง ๆ และแม้กระทั่งในการดำเนินการตามโครงการต่าง ๆ มากขึ้น ถึงแม้ว่าระบบราชการจะยังมีความจำเป็นในบางหน้าที่ก็ตาม
4.1 โครงสร้าง ขององค์การของตัวแบบการมีส่วนร่วมจะค่อนข้างแบน และมีลำดับชั้นระหว่างผู้บริหารสูงสุดกับระดับล่างสุดเพียงจำนวนน้อย
4.2 การจัดการ มีแนวคิดหลักว่า หน่วยงานราชการจะทำหน้าที่ได้ดียิ่งขึ้น หากบุคคลในระดับล่างขององค์การและประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจขององค์การโดยตรง แนวคิดนี้จึงเห็นว่า เทคนิคด้านการจัดการที่ตอบสนองต่อการมีส่วนร่วม ได้แก่ การทำงานเป็นทีม และหลักการจัดการคุณภาพโดยรวม (total quality management)