ประเด็นสำคัญทางการบริหาร

ในพื้นที่ของเมืองและมหานครต่าง ๆ ได้ครอบคลุมเอาเขตอำนาจหน้าที่ (jurisdiction) ของหน่วยงานต่าง ๆ ซึ่งมีเป็นจำนวนมากและมีอยู่เป็นชั้น ๆ ทับซ้อนกัน ซึ่งเขตอำนาจหน้าที่ที่มีลักษณะเป็นส่วน ๆ (fragmented) มากมายดังกล่าว จะส่งผลกระทบต่อนโยบายการพัฒนาและการบริหารงานของหน่วยงานบริหารภาครัฐให้มีความยากลำบากยิ่งขึ้น ผลที่ตามมา คือ ประเด็นปัญหาที่อาจเป็นอำนาจหน้าที่ของขอบเขตอำนาจ (jurisdiction) หนึ่ง อาจมีผลเกี่ยวข้องกับขอบเขตอำนาจ (jurisdiction) อื่น ๆ อีกมาก ทำให้เกิดความร่วมมือระหว่างเขตอำนาจต่าง ๆ ขึ้น (interjurisdictional cooperation) ซึ่งบางครั้งอาจเกิดขึ้นอย่างไม่เป็นทางการและเป็นการแสดงให้เห็นถึงความพยายามในการตอบสนองเชิงนโยบาย (policy responsiveness) ดังนั้น จึงมีการเกิดขึ้นของรูปแบบใหม่ ๆ ของการเป็นหุ้นส่วน (partnership) และสมาคม ของผู้บริหารงานของเมือง ทั้งที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ และส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ ในพื้นที่เมืองและเขตชานเมือง ลักษณะต่าง ๆ เหล่านี้ คือ การเปลี่ยนแปลงกระบวนทัศน์ (paradigmatic shift) จากการยึดติดกับแนวคิดด้านโครงสร้าง (structure) ของหน่วยงานภาครัฐที่เคยปฏิบัติกันมา มาเป็นการพิจารณาที่เกี่ยวกับงานในหน้าที่และระบบการบริหารกิจการเมือง governance (Meek, Schildt, & Witt, 2002, pp. 145-146)
Peters and Savoie (1995, pp. 3-19) เสนอแนวคิดเกี่ยวกับที่มาของระบบการบริหารกิจการบ้านเมือง ได้แก่ การกำกับ (steering) ซึ่งเกี่ยวข้องกับสมรรถนะของสถาบันต่าง ๆ ที่มนุษย์จัดตั้งขึ้นในการควบคุมสังคมและเศรษฐกิจนั้น ๆ รวมไปถึงกลไกต่าง ๆ (means) ในการตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนไม่ว่าในฐานะของเอกชน หรือสาธารณะชนทั่วไป ดังนั้น ผู้ที่ทำหน้าที่ในการบริหารจึงต้องเผชิญกับการตัดสินใจที่ยากลำบาก ที่ปัญหาสังคม (social problems) บางปัญหาอาจกลายเป็นปัญหาสาธารณะ (public problems) ซึ่งจะกลายเป็นภาระที่ใครคนหนึ่งคนใดจะต้องเป็นผู้ตัดสินใจดำเนินการ (individual decisions) หรือปล่อยให้เป็นการดำเนินการโดยสถาบันอื่น โดยเฉพาะกลไกตลาด (market)
ระบบการบริหารกิจการบ้านเมือง (governance) จะยิ่งประสบความยากลำบากอย่างยิ่ง หากรัฐบาลใช้วิธีการบริหารหรือการจัดการที่มีลักษณะเหมือนกัน (homogeneous) หรือเป็นรูปแบบเดียวตายตัวเท่านั้นเพื่อใช้บริการทั่ว ๆ ไป ซึ่งในความเป็นจริงแล้ว ระบบราชการของรัฐมีลักษณะและแบ่งออกได้เป็น ดังนี้ (Peters & Savoie, 1995, pp. 3-19)
1. รัฐบาลมีการแบ่งออกเป็นหลายระดับ (levels) เช่น การเป็นหน่วยงานระดับ รัฐบาลกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น
2. ในแต่ละระดับมีหน่วยงานในการกำหนดนโยบายหลายหน่วยงาน
3. รัฐบาลมีการแบ่งนโยบายออกเป็นส่วน ๆ (policy areas) ซึ่งต่างก็พยายามแข่งขันเพื่อเรียกร้องความสนใจจากผู้ที่มีอำนาจตัดสินใจเพื่อการได้มาซึ่งทรัพยากรในการบริหาร-จัดการ
ดังนั้น ในการทำการตัดสินใจเพื่อการบริหารและการจัดการต่าง ๆ ในระบอบ-ประชาธิปไตย จึงมักเกี่ยวข้องกับการพยายามหาจุดสมดุลระหว่างความคิดเห็นที่แข่งขันกันกับการเข้ามามีส่วนร่วมของประชาชนในรูปแบบต่าง ๆ โดยการบริหารงานต่าง ๆ จะต้องดำเนินการโดยเปิดเผยต่อสาธารณะและต่อผู้ที่เกี่ยวข้อง
Frederickson (1997, pp. 83-87) ให้ความหมายของระบบการบริหารกิจการบ้านเมือง (governance) ไว้ว่า หมายถึง
1. รูปแบบและประเภทขององค์การและสถาบันที่หลากหลาย ซึ่งเชื่อมโยงเข้าด้วยกันและมีภารกิจเกี่ยวข้องกับกิจการสาธารณะ เช่น องค์การของรัฐ องค์การไม่แสวงหากำไร (nonprofit) หรือองค์การภาคเอกชน ซึ่งมีปฏิสัมพันธ์กันโดยระบบหรือเครือข่ายของหลายองค์การด้วยกัน
2. ลักษณะของการเป็นระบบที่มีการจับตัวกันอย่างหลวม ๆ (loosely coupled system) ซึ่งเป็นสิ่งตรงข้ามกับการรวมศูนย์อำนาจ (centralization) และการมีลำดับชั้น (hierarchy) ดังนั้น จึงเป็นองค์การที่มีการมอบหมายงาน (delegation) และการกระจายอำนาจ (decentralization) ประกอบด้วยการแยกย่อยออกไประหว่างองค์การส่วนย่อยกับองค์การอื่น ในความหมายนี้จึงรวมถึงเครือข่าย (net work) ของผู้มีส่วนได้เสีย (stakeholders) ต่าง ๆ ทำให้การกำหนดนโยบายและการนำนโยบายไปปฏิบัติจึงเป็นสิ่งที่สลับซับซ้อน (complexity) อย่างยิ่ง
3. ภารกิจของผู้นำหรือผู้กำหนดนโยบายจะค่อนข้างมีอิสระ มีความเป็นการเมืองสูง กล้าเสี่ยงมากขึ้น มีความสร้างสรรค์ และกระจายอำนาจออกไป โดยมีความเป็นทางการน้อยลง ลดลำดับชั้นและคลายกฎระเบียบ และเพื่อบรรลุเป้าหมายที่เป็นสาธารณะประโยชน์ ทำให้ต้องปฏิบัติหน้าที่ท่ามกลางเครือข่ายขององค์การต่าง ๆ ทั้งในระดับแนวนอน (horizontal) และในระดับแนวตั้ง (vertical) แทนที่จะทำงานตามปกติของแต่ละวันในองค์การเดียว
4. ความหมายของระบบการบริหารกิจการบ้านเมือง (governance) บ่งบอกถึงความสำคัญ (importance) ความชอบธรรม (legitimacy) และเป็นส่วนที่ส่งผลในทางบวกและความสง่างามต่อความสำเร็จในการบรรลุวัตถุประสงค์ของประโยชน์สาธารณะ ซึ่งในขณะที่การบริหารภาครัฐในแนวดั้งเดิมหมายถึงสิ่งที่มากด้วยลำดับชั้น เชื่องช้า และไร้ซึ่งจินตนาการ แต่ระบบการบริหารกิจการบ้านเมือง หมายถึง การสร้างสรรค์และการตอบสนอง
Bidhya Bowornwathana (2006, pp. 667-679) เสนอแนวคิด “The Four Pillars” ภายใต้กระบวนทัศน์ของ “New Democratic Governance” เพื่อปฏิรูประบบราชการในยุคใหม่ ดังนี้
1. ระบบราชการที่เล็กลงและทำเองน้อยลง (a smaller government that does less) ซึ่งเป็นเรื่องปกติที่จะให้มีการปฏิรูประบบโดยกำหนดนโยบายต่าง ๆ เช่น การลดทอน-งบประมาณ การลดอัตรากำลัง การโอนกิจการให้เอกชนดำเนินการ การทำสัญญาจ้างเอกชนดำเนินการแทน รวมทั้งคลายกฎระเบียบ เนื่องจากระบบราชการมีขนาดใหญ่เกินไป และสิ้นเปลืองค่าใช้จ่ายเกินจำเป็น แต่กลับมีผลการปฏิบัติงานต่ำกว่าที่คาดหวังไว้ ในขณะที่ภาคเอกชนจะทำหน้าที่บางอย่างได้ดีกว่า เนื่องจากต้องทำการแข่งขันตามกลไกตลาด และกระแสโลกาภิวัตน์ได้เปลี่ยนแปลงระบบเศรษฐกิจของโลก ทำให้ภาคเอกชนเป็นผู้นำในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ ทำให้ระบบราชการเปลี่ยนบทบาทจาก “ผู้สั่งการและผู้รับใช้” ของประชาชนไปเป็น “หุ้นส่วนและกรรมการ” ที่จะคอยส่งเสริม ช่วยเหลือ และอำนวยความสะดวกให้แก่ภาคเอกชน
2. ระบบราชการที่มีวิสัยทัศน์ระดับโลกและยืดหยุ่น (a government with a global vision and flexibility) หลักการนี้ จะเป็นการปรับความคิดใหม่ต่อแนวทางว่าระบบราชการควรจะปฏิบัติอย่างไร เนื่องจากกระแสโลกาภิวัตน์ได้นำพาให้สิ่งแวดล้อมของระบบราชการไปไกลกว่าพรมแดนของประเทศตน และทำให้ระบบราชการขึ้นอยู่กับปัจจัยสิ่งแวดล้อมระดับโลกมากขึ้น ดังนั้น ข้าราชการจึงต้องตระหนักถึงระบบเศรษฐกิจโลกที่กำลังทำให้โลกปราศจากพรมแดนของแต่ละประเทศ การมีกฎและระเบียบใหม่ ๆ เกี่ยวกับการค้าโลกและการเข้าร่วมประชุมระดับนานาชาติอย่างกระตือรือล้น เช่นเดียวกับการใช้ประโยชน์จากความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีสารสนเทศที่ทำให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลได้ทันที และเริ่มรับรู้ถึงสิ่งใดที่ผิดหรือถูกร่วมกัน รวมไปถึงการแพร่กระจายของค่านิยมในระบอบประชาธิปไตยไปทั่วโลก ก็จะเป็นปัจจัยกระตุ้นให้ระบบราชการต้องมีความยืดหยุ่นมากขึ้น โดยไม่อาจใช้ระบบราชการที่มากด้วยลำดับชั้นในแบบองค์การในระบบราชการแบบดั้งเดิมได้อีกต่อไป
3. ระบบราชการที่น่าเชื่อถือและตรวจสอบได้ (accountable government) เนื่องจากระบบราชการที่มีความน่าเชื่อถือและมีการตรวจสอบตามลำดับชั้นภายในองค์การของตนจะไม่เพียงพออีกต่อไป แต่จะต้องมีความน่าเชื่อถือและสามารถถูกตรวจสอบได้จากบุคคลภายนอกองค์การที่สังกัดอยู่ เนื่องจากการพัฒนาทางด้านเทคโนโลยีสารสนเทศทำให้ประชาชนจะเริ่มเรียนรู้ต่อปัจจัยของคุณภาพชีวิตและมาตรฐานการดำเนินชีวิตต่าง ๆ ซึ่งจะเพิ่มกระแสกดดันที่จะเรียกร้องต่อระบบราชการมากยิ่งขึ้น เพื่อให้มีการปรับปรุงให้ดียิ่งขึ้น ดังนั้น ความต้องการที่จะให้ระบบราชการสามารถถูกตรวจสอบได้ก็จะยิ่งเพิ่มมากขึ้นเช่นกัน
4. ระบบราชการที่มีความเป็นธรรม (a government that is fair) หมายถึง ระบบราชการที่ต้องคำนึงถึงผู้ได้รับประโยชน์จากการปฏิรูปราชการ ซึ่งมีความเป็นธรรม (fairness) อยู่ 4 ประเภท คือ
ประเภทแรก ได้แก่ ความเป็นธรรมที่เป็นสากล (global fairness) ที่รัฐบาลได้รับค่านิยมมา เช่น การพัฒนาอย่างยั่งยืน สิทธิมนุษยชน การพิทักษ์สิ่งแวดล้อม
ประการที่สอง ความเป็นธรรมตามรัฐธรรมนูญ (constitutional fairness) ซึ่งการปฏิรูประบบราชการยึดถือตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ
ประการที่สาม ความเป็นธรรมตามรัฐบาล (government fairness) หมายถึง การปฏิรูประบบราชการเป็นไปตามนโยบายของรัฐ
ประการที่สี่ ความเป็นธรรมของเอกชน (individual fairness) เกิดขึ้นเมื่อประชาชนเล็งเห็นว่า การปฏิรูประบบราชการโดยมาตรการที่ดำเนินการอยู่เป็นธรรมกับทุกคน
Irazábal (2005, p. 39) เห็นว่า ระบบการบริหารกิจการบ้านเมือง (governance) หมายถึง ความสัมพันธ์ระหว่างประชาสังคม (civil society) กับรัฐ (state) และระหว่างผู้ปกครอง (ruler) กับผู้ถูกปกครอง (ruled) และระหว่างรัฐบาล (government) และผู้อยู่ใต้อำนาจ (governed) โดยมีปัจจัยของความน่าเชื่อถือ (creditability) และความชอบธรรม (legitimacy) ของสถาบันทางด้านการปกครอง และของชุมชน (community) รวมไปถึงของบรรดาผู้บริหารทางการเมืองและผู้นำต่าง ๆ
UNESCO (2000) ให้ความหมายของระบบการบริหารกิจการของเมือง (urban-governance) ไว้ว่า หมายถึง กระบวนการ (processes) ต่าง ๆ ที่ทำการกำกับและครอบคลุมถึงการเชื่อมโยงที่มีอยู่อย่างมากมายหลากหลายของหน่วยงานบริหารท้องถิ่น (local authorities) และบรรดาบุคคลหรือกลุ่มบุคคลผู้มีส่วนได้ส่วนเสียต่าง ๆ (stakeholders) รวมทั้งประชาชนพลเมือง (citizens) ของเมือง ซึ่งจะเกี่ยวข้องกับยุทธศาสตร์ในแนวจากล่างสู่บน (bottom-up) และแนวจากบนลงล่าง (top-down) ที่จะเป็นการกระตุ้นและส่งเสริมให้เกิดการมีส่วนร่วมของชุมชน (communities) มีการเจรจาอย่างเปิดเผยระหว่างผู้เกี่ยวข้อง มีการดำเนินงานที่โปร่งใส และการกำหนดนโยบายการจัดการเมืองที่มีลักษณะเป็นนวัตกรรม
Kaufmann et al. (2006, pp. 31-32) ได้อธิบายความหมายของ ระบบการบริหารกิจการของเมือง (urban governance)โดยแสดงให้เห็นตัวชี้วัดถึงลักษณะต่าง ๆ ดังนี้
1. Accountability หมายถึง การจัดการด้านการเงินการคลังของเมืองที่แสดงให้เห็นถึงการใช้จ่ายเงินและเป็นประโยชน์ต่อประชาชนโดยอยู่ภายในกรอบของกฎหมายและอยู่ภายใต้นโยบายการบริหารที่กำหนดไว้
2. Responsiveness หมายถึง ความสามารถของหน่วยงานที่ได้รับการมอบหมายอำนาจในการที่จะตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน
3. Citizen Participation หมายถึง การมีส่วนร่วมของประชาชน ซึ่งจะทำให้การตอบสนองของหน่วยงานเป็นไปตามวัตถุประสงค์ รวดเร็วทันการณ์
4. Management Innovation หมายถึง ระดับของความสำเร็จในการเปลี่ยนแปลงระบบการจัดการ เพื่อให้ได้ผลการปฏิบัติงานที่เพิ่มขึ้น ได้แก่ วิธีการเข้าเป็นหุ้นส่วนระหว่างภาครัฐกับภาคเอกชน (public-private partnership) ที่ภาคเอกชนมีส่วนในการทำให้เกิดการปรับปรุงประสิทธิภาพของการปฏิบัติงานของหน่วยราชการท้องถิ่น โดยให้มีมาตรการสร้างแรงจูงใจต่าง ๆ เป็นการส่งเสริมให้ภาคเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมใน การพัฒนาเมือง รวมทั้งการจัดตั้ง เครือข่าย (networking) ของเมืองกับเมืองอื่น ๆ หรือกับหน่วยงานภาคเอกชน หรือสมาคมวิชาชีพต่าง ๆ ในระดับภูมิภาคหรือระหว่างประเทศ
Hambleton et al., (2003, pp. 150-151) อธิบายว่า ระบบการบริหารกิจการบ้านเมือง (governance) หมายความถึง การตัดสินใจเพื่อการบริหารและการจัดการของหน่วยงานภาครัฐภายในขอบเขตของกฎหมาย และอำนาจหน้าที่ที่กำหนดไว้ ตลอดจนการบริหารทรัพยากรสาธารณะด้วยความรับผิดชอบที่สุจริต และพร้อมรับการตรวจสอบ และรวมถึงกระบวนการที่เกี่ยวข้องในการมีปฏิสัมพันธ์ต่อกัน การเจรจาต่อรอง การประสานงานร่วมมือระหว่างหน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน และองค์กรที่ไม่แสวงหากำไร เพื่อการบรรลุเป้าหมายที่ต้องการ ดังนั้น ระบบการบริหารกิจการของท้องถิ่น (local governance) จึงหมายถึง กระบวนการและโครงสร้างต่าง ๆ ที่หลากหลายของหน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน และองค์กรอิสระที่มีอยู่ในระดับท้องถิ่นนั้น ๆ ซึ่งแสดงให้เห็นถึงการกระจายหน้าที่และความรับผิดชอบการให้บริการสาธารณะที่มีอยู่ในแต่ละภาคส่วน (sector) และแต่ละระดับที่แตกต่างกัน กล่าวได้อีกอย่างหนึ่งว่า เป็นกระบวนการที่เปลี่ยนแปลงการเป็นผู้รับผิดชอบจากรัฐไปให้แก่ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม ทั้งนี้ องค์การบริหารงานท้องถิ่นจะไม่ได้เป็นเพียงผู้มีหน้าที่รับผิดชอบในการให้บริการสาธารณะเท่านั้น แต่จะปรากฏแนวคิดใหม่ที่องค์การบริหารงานท้องถิ่นจะมีฐานะการเป็นผู้นำการขับเคลื่อนของชุมชน (communities) ด้วย ซึ่งจะต้องคำนึงถึงความเป็นอยู่ที่ดีของประชาชนในพื้นที่ด้วย